形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。习近平总书记指出，“一切工作都要往实里做、做出实效，不好高骛远、不脱离实际，力戒形式主义、官僚主义”，强调“我们不坚决反对形式主义、官僚主义，就会脱离人民群众！我们不仅要从思想上作风上坚决反对形式主义、官僚主义，而且要从制度上坚决反对形式主义、官僚主义，扫除形式主义、官僚主义滋生蔓延的土壤”。党的二十大强调，要持续深化纠治“四风”，重点纠治形式主义、官僚主义。在工作中搞形式主义、官僚主义不仅阻碍党中央决策部署的贯彻落实，还会像一座无形的墙把党和人民群众隔开，破坏党的执政根基。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百三十二条对形式主义、官僚主义行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

　　●《中国共产党纪律处分条例》

　　第一百三十二条 有下列行为之一，造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

　　（一）热衷于搞舆论造势、浮在表面；

　　（二）单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动；

　　（三）脱离实际，不作深入调查研究，搞随意决策、机械执行；

　　（四）违反精文减会有关规定搞文山会海；

　　（五）在督查检查考核等工作中搞层层加码、过度留痕，增加基层工作负担；

　　（六）工作中其他形式主义、官僚主义行为。

　　【立纪沿革】

　　2018年修订《条例》时，针对现实中存在的形式主义、官僚主义典型问题，新增了关于形式主义、官僚主义行为及其适用的处分种类和幅度的规定，在第一百二十二条明确了“贯彻党中央决策部署只表态不落实的”“热衷于搞舆论造势、浮在表面的”“单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动的”“工作中有其他形式主义、官僚主义行为的”等突出表现。2023年修订《条例》时，将2018年《条例》中的“贯彻党中央决策部署只表态不落实的”由违反工作纪律调整为违反政治纪律，同时，紧盯实践中出现的新问题新表现，新增本条第（三）、（四）、（五）项表现形式，对在工作中搞形式主义、官僚主义问题作出更严格的纪律约束。

　　【违纪构成】

　　一、违规性

　　首先，须有在工作中搞形式主义、官僚主义的客观行为。本条规定了以下六种表现形式。

　　其一，热衷于搞舆论造势、浮在表面。习近平总书记指出，“现在，一些领导干部做事动机并不那么纯正，把干事和个人名利捆绑在一起。有的为了获取升迁资本，重显绩轻潜绩、重面子轻里子，好大喜功、急功近利。有的为了迎合上级、讨领导欢心，热衷于打造领导‘可视范围’内的项目工程，不怕群众不满意、就怕领导不注意。有的为了给自己留名、替自己立碑，喜欢‘做秀’而不是‘做事’，热衷于‘造势一时’而不是‘造福一方’”，有的“热衷于造声势、出风头，把安排领导出场讲话、组织发新闻、上电视作为头等大事，最后工作却不了了之。有的抓工作不讲实效，不下功夫解决存在的矛盾和问题，难以给领导留下印象的事不做，形不成多大影响的事不做，工作汇报或年终总结看上去不漂亮的事不做，仪式一场接着一场，总结一份接着一份，评奖一个接着一个，最后都是‘客里空’”。这些问题，就是“搞舆论造势、浮在表面”等形式主义、官僚主义在现实中的突出表现，它反映出有的党员干部作风飘浮、贪图虚名。这与为了形成氛围、推进工作而进行的正常宣传截然不同，认定中要注意区分、做到不枉不纵。

　　其二，单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动。文风会风连着党风政风，反映干部作风。习近平总书记指出，“开会发文是传达精神的必要方式，营造浓厚氛围也是必要的，但要防止出现以会议落实会议、以文件落实文件的现象”。执纪监督中发现，有的对上级会议精神和文件要求的贯彻落实，仅开会一开了之、发文一发了之，流于形式、虚与应付；有的单纯强调传达不过夜，但此后便无下文，缺乏实际行动、没有实际效果。这反映出有的党员干部没有把心思和精力放在结合本地区本单位实际研究问题、狠抓落实上，实质上是贯彻上级精神“挂空挡”、走过场。需要注意的是，本项规定的违纪行为实质是光说不干，重点在缺乏实际行动，而非会议、文件数量多寡。对于搞文山会海问题，本条第（四）项作出了专门规定。

　　其三，脱离实际，不作深入调查研究，搞随意决策、机械执行。调查研究是做好工作的基本功。正确的决策、正确的贯彻落实，都离不开深入调查研究。党的二十大强调，党员干部特别是领导干部要带头深入调查研究，扑下身子干实事、谋实招、求实效。中共中央办公厅2019年3月印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》、2020年4月印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》、2023年3月印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》等，都对提高调查研究实效提出要求。习近平总书记指出，“调查研究千万不能搞形式主义，不能搞浮光掠影、人到心不到的‘蜻蜓点水’式调研，不能搞做指示多、虚心求教少的‘钦差’式调研，不能搞调研自主性差、丧失主动权的‘被调研’，不能搞到工作成绩突出的地方调研多、到情况复杂和矛盾突出的地方调研少的‘嫌贫爱富’式调研，而是要拜人民为师、向人民学习，放下架子、扑下身子，接地气、通下情，既到工作局面好和先进的地方去总结经验，又到群众意见多的地方去，到工作做得差的地方去，到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去调查研究，真正把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。”“蜻蜓点水”式调研、“钦差”式调研、“嫌贫爱富”式调研以及“被调研”，就是形式主义、官僚主义在调查研究工作中的突出表现，容易导致党员干部盲目依赖个人经验和主观判断，拍脑袋决策，或者执行上级决定生搬硬套，简单化、“一刀切”，相关工作脱离实际、难以落地生效。

　　其四，违反精文减会有关规定搞文山会海。《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等文件，对坚守精文减会硬杠杠，防止文山会海隐形变异、反弹回潮提出了要求。违反这些规定搞文山会海的主要表现有：未严格执行相关规定，开会次数多、文件数量大；未按规定严控会议规模、会议时长以及文件篇幅，动辄开长会、讲长话、发长文；违反规定层层开会、层层制发配套文件或者在制发配套文件时简单照抄照搬、上下一般粗等。搞文山会海，占用党员干部大量时间、精力，增加成本、消耗资源，给党的事业带来伤害。认定本违纪行为，不能简单看数量，要结合会议召开、文件下发的必要性、有效性，看是否科学合理、是否重点突出、措施是否切实可行，看是否超出总量控制和基层承受能力等。

　　其五，在督查检查考核等工作中搞层层加码、过度留痕，增加基层工作负担。党中央高度重视整治形式主义为基层减负，围绕规范督查检查考核工作、为基层减负多次印发文件，推动党员干部从一些无谓的事务中解脱出来，有更多时间和精力抓落实。违反这些文件要求加重基层负担的突出表现主要有：逐级拔高标准、搞不切实际的指标考核，或者层层压缩任务完成时限、不顾实际强推落实，看似层层传导压力，实则违背规律、急躁冒进；随意要求基层填表报数、层层报材料，简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，以微信工作群、政务应用程序上传工作场景截图或录制视频等代替对实际工作的评价，看似注重工作程序，实则把“痕迹”当“政绩”。认定本违纪行为，重点要看是否存在督查检查考核超计划、超频次、超范围，层层加码，重复、多头检查，是否要求基层报送表格、材料过多，超出基层承受能力和工作需要；考核标准是否过多依赖“痕迹”、形式，不科学、不务实等。

　　其六，工作中其他形式主义、官僚主义行为。形式主义、官僚主义的表现形式多种多样，随着社会的发展变化，可能出现党内法规没有列举的表现形式，对此，通过设置本条兜底项的规定，可以依规依纪给予相应处理。适用兜底项时应当把握严肃、慎重的原则。是否适用，关键看该行为是否符合习近平总书记所指出的形式主义、官僚主义的实质，“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众、脱离实际。”实践中，对于符合形式主义、官僚主义实质，但不属于本条第（一）项至第（五）项规定范畴的行为，适用兜底项规定。

　　其次，须造成严重损害或者严重不良影响。这是后果要素。这里的“严重损害”主要是指贻误工作、影响地区或单位发展、造成经济损失等；“严重不良影响”主要是指引起人民群众强烈不满、破坏党的形象、影响政府公信力等。仅有不当行为，没有造成这些后果的，不能适用本条，可视情节给予谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉或者组织处理。这些后果须与搞形式主义、官僚主义行为之间有直接因果关系，多因一果的要全面综合考量。

　　再次，责任主体是直接责任者或领导责任者。对于本条规定的违纪行为的责任人员，要注意区分决策环节是集体研究决定还是个人决定，并严格按照《条例》第三十九条关于“直接责任者”“主要领导责任者”“重要领导责任者”的规定予以认定。党员领导干部直接参与研究、决定某一具体问题，或者对某一事项直接拍板决策，导致出现损害后果的，应认定为直接责任者。

　　二、有责性

　　本违纪行为的主观方面是故意。习近平总书记指出，“形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，只想当官不想干事，只想出彩不想担责，满足于做表面文章，重显绩不重潜绩，重包装不重实效。官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲，盲目依赖个人经验和主观判断，严重脱离实际、脱离群众。”在认定形式主义、官僚主义问题时，要深入学习领悟习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，善于透过现象，抓住问题本质。这样也能防止将形式主义、官僚主义行为与一般工作上的失职失责行为混淆。

　　【其他需要注意的问题】

　　与其他规制形式主义、官僚主义行为条款的关系。本条系形式主义、官僚主义的一般条款，《条例》规定的其他符合形式主义、官僚主义行为特征的条款属于特别条款，在适用时一般应当优先适用特别条款。比如，落实党中央决策部署不坚决，打折扣、搞变通的，需要适用《条例》第五十六条第二款规定处理；不担当、不作为、乱作为、假作为，消极应付、冷硬横推、效率低下，漠视、损害群众利益的，需要根据具体行为的不同，分别适用《条例》第一百二十二条、第一百二十三条、第一百二十六条等规定处理；等等。（山东省纪委监委案件审理室）